Educación Pública en retroceso con la LUC. Modificaciones a la Ley de Educación (parte I)
Por Sergio Rodríguez Heredia
La Ley de Urgente Consideración (LUC) Nº 19.889 de 9 de julio de 2020 realiza importantes modificaciones en materia de la legislación vigente sobre Educación Pública. La LUC consta de 476 artículos y los que refieren a educación son desde el artículo 127 al artículo 206, por lo que son 79 artículos en total que se dedican de manera exclusiva a modificar, derogar o implementar aspectos relativos a la educación pública. Ahora bien, el conjunto de organizaciones sociales y políticas que impulsa la instancia de referéndum, cuya fecha se ha establecido para el próximo 27 de marzo de 2022 ha seleccionado solamente 34 artículos que se impugnarán mediante la mencionada iniciativa.
La principal ley que se modifica es la Nº 18.347 de 12 de diciembre de 2008. También se modifica la Ley Nº 12.549, Ley Nº 19.043 y la Ley Nº 19.314. A los efectos de reducir el marco de análisis dejamos constancia que en los siguientes artículos de la LUC no hay modificaciones sustantivas sino que se limitan a cambios de denominaciones o bien cambios de menor entidad: 128, 130, 142, 144, 146, 155, 159, 161, 183 y 206.
De los restantes 24 artículos se desarrollarán en este texto las modificaciones que realizan y una valoración crítica, con el fin de aportar información objetiva que sea útil para formar opinión y voluntad ciudadana de cara a la instancia de referéndum. Se dividirá este artículo en dos secciones atento a su extensión.
Interpretamos preliminarmente que las modificaciones realizadas por la LUC en materia de educación pública implican retrocesos en aspectos muy importantes.
Retrocesos que se pondrán de relieve al comentar el articulado legal, pero en términos generales afectan valores destacados que analizados en su conjunto implican una reforma de corte regresivo de la educación pública. Hay modificaciones en la forma de constitución de las autoridades de la enseñanza, flexibilización de principios como la obligatoriedad, laicidad, libertad de cátedra, afectación del principio de unidad del estatuto docente, atribuciones al Ministerio de Educación y Cultura (MEC) de potestades en el diseño del política educativa nacional y otros aspectos, aumento de los espacios de participación a la educación privada, se le quitan potestades a la Udelar en beneficio del MEC. Sin duda que todas las modificaciones son trascendentales, y en todos los casos implican retrocesos.
Existe indiscutiblemente incorporación de lógicas privadas en el gerenciamiento de la educación, que se suman a la absorción casi omnipotente por parte del MEC de potestades que son inherentes a los organismos de educación y la apertura en la materia de Estatuto Docente, abriendo la posibilidad de la existencia de varios estatutos, contrario al espíritu y letra de la Constitución. Para privatizar la educación no es necesario colocar un cartel con la leyenda “se vende” en la fachada de una escuela pública. Hay privatización de la forma de gobierno, en la forma vertical de producir el plan educativo nacional, en las grietas de cuño neoliberal adicionadas en la composición a partir de la LUC de los estatutos docentes.
Existe otro componente que no puede eludirse: la afectación de normas de rango constitucional en los artículos referidos a educación, que en algunos casos son muy notorios, no resisten un análisis superficial. Sorprende la magnitud de las inconstitucionalidades.
El art. 127 de la LUC modifica el art. 7 de la Ley Nº 18.437. Hay una afectación al principio de obligatoriedad de la enseñanza en una modificación que parece intrascendente pero no lo es. Cambiar la palabra “obligación” por la de “deber”, desde el punto de vista jurídico, quita la posibilidad de la exigibilidad de la conducta por un tercero. Por principio general de Derecho las relaciones jurídicas para ser exigibles deben derivarse de obligaciones, los deberes son imperativos con un componente más moral que jurídico. Además quita la responsabilidad del Estado de asegurar los tiempos pedagógicos y la actividad curricular. Si bien es una expresión de deseos eliminar esa frase del ordenamiento jurídico, debilita aún más la condición de obligatoriedad.
El art. 129 de la LUC modifica el art. 14 de la Ley Nº 18.437. Quita la frase del artículo 14 de la Ley de Educación en cuanto a la prohibición de suscribir tratados que “alienten la mercantilización de la educación”. Hay un cambio en la política de Estado en materia de educación al quitar la prohibición de acuerdos internacionales que alienten la mercantilización de la educación, introduciendo de este modo un componente ideológico de raíz claramente neoliberal, contrario a las más caras tradiciones nacionales sobre cuya base se construyó la educación pública del país en todos sus estamentos.
El art. 134 de la LUC sustituye el art. 27 de la Ley Nº 18.437. Por medio del art. 27 la Ley Nº 18.437 definía lo que abarcaba la educación media superior y de algún modo sus objetivos estratégicos. Estaba claramente establecido asegurar un mayor nivel de especialización, incluyendo de manera general establecer tres modalidades: educación media superior general, tecnológica y técnico profesional. Con la modificación introducida en la LUC solamente es educación media superior sería únicamente un bachillerato general sin exigencia de ningún tipo de diversificación. Constituyendo claramente un grave retroceso, pues debilita y empobrece la concepción de educación media superior. A lo que se suma la unificación en una sola dirección general de la educación secundaria.
El art. 136 de la LUC sustituye el art. 29 de la Ley Nº 18.437. Establece lo que se considera educación terciaria, modifica un criterio establecido en la Ley de Educación en cuanto se requería como condición haber aprobado el ciclo de educación media superior; ahora en la LUC basta con acreditar “saberes”. Agrega además que puede no ser universitaria.
El art. 140 de la LUC sustituye el art. 38 de la Ley Nº 18.437. Establece la definición de la educación de primera infancia, señalando que abarca los primeros tres años de vida. Debilita de manera explícita la obligatoriedad de la enseñanza en esta etapa de la vida, declarándolo de manera expresa.
El art. 143 da nueva redacción al art. 45 de la Ley Nº 18.437. A través de esta normativa le quita notoriamente jerarquía al Congreso Nacioknal de Educación. Antes se lo catapultaba como ámbito nacional de debate y se lo debía citar como mínimo una vez al año. A partir de la LUC se le quita el ámbito de alcance nacional de debate y se limita las posibilidades de convocatoria a una vez como máximo. Evidentemente esto va en línea con la matriz de la LUC en materia de educación, que es reinstalar el autoritarismo y el verticalismo. Mientras migran potestades hacia autoridades políticas, disminuyen los entes esencialmente democráticos de coparticipación.
El art. 144 modifica la denominación del Título III de la Ley Nº 18.437, que antes se titulaba “Sistema Nacional de Educación Pública” y pasa a denominarse: “Organización General de la Educación Pública”. Se trata de una norma jurídica ejemplo de la más absoluta inutilidad, pues simplemente se limita a modificar una palabra que significativamente no implica variación conceptual. Va en la línea de los simbolismos que se hablaba en capítulo de seguridad, simbolismos que solamente tienen como objetivo construir mensajes y construir un discurso de autoridad de transformación que, en esencia, esta norma no cambia ni transforma nada.
El art. 145 de la LUC da nueva redacción al art. 51 de la Ley Nº 18.437. Postulamos que esta disposición es contraria a la Constitución de la República.
Por esta norma se modifica el art. 51 de la Ley Nº 18.437 literal “d”, “e”, y agrega un literal “m”, por el cual otorga potestades al MEC en la reválida de títulos extranjeros. En el artículos siguientes la LUC procede a derogar las potestades de la Udelar en la reválida de títulos extranjeros.
Atribuye al MEC injerencia y poder absoluto de decisión en el confeccionamiento del Compromiso de Política Educativa Nacional y el Plan de Política Educativa Nacional del país, lo que es abiertamente inconstitucional con la lógica de la especialización y sobre todo autonomía de los entes de la enseñanza.
Es un retroceso negativo pues además de ser absolutamente inconstitucional, pues viola abiertamente la Constitución, es negativo porque abre la puerta a una etapa de verticalismo, autoritarismo y politización extrema de las decisiones en el ámbito educativo.
La Constitución establece artículo 185: “Los diversos servicios del dominio industrial y comercial del Estado serán administrados por Directorios o Directores Generales y tendrán el grado de descentralización que fijen la presente Constitución y las leyes que se dictaren con la conformidad de la mayoría absoluta del total de componentes de cada Cámara”.
Atribuye, asimismo, facultades en el reconocimiento y revalida de títulos, facultad que era de la Udelar, lo que también es inconstitucional.
El art. 148 da nueva redacción al art. 54 de la Ley Nº 18.437. La disposición elimina los consejos desconcentrados de la Educación, los consejos de Educación Inicial y Primaria, de Educación Media Básica, de Educación Media Superior y de Educación Técnico-Profesional (UTU) y los modifica por Direcciones Generales cargo de conformación unipersonal. La composición colegiada de un organismo de autoridad conceptualmente lleva ínsito un valor esencialmente democrático en la construcción de las decisiones de ese organismo. S a eso le sumamos la integración heterogénea que incluya diferentes órdenes (no solo autoridades políticas) es otro nivel de pluriparticipación en cogobierno o cogestión. Aquí se quita ese carácter y se lo sustituye por autoridades unipersonales, perdiendo en la reforma varios valores sustantivamente democráticos que estaban instalados en la educación publica desde hacía varias décadas, y es la instalación de una lógica de gerenciamiento privado.
Esta norma es además inconstitucional por violentar artículos de la Constitución, y puede citarse el artículo 202, que establece: “La Enseñanza Pública Superior, Secundaria, Primaria, Normal, Industrial y Artística, serán regidas por uno o más Consejos Directivos Autónomos.
Los demás servicios docentes del Estado, también estarán a cargo de Consejos Directivos Autónomos, cuando la ley lo determine por dos tercios de votos del total de componentes de cada Cámara”.
La inconstitucionalidad parece evidente cuando el primer inciso de ese artículo 202 refiere a que la enseñanza será regida por Consejos Directivos Autónomos, hay una contrariedad con la norma de suprema jerarquía que es fácilmente puesta de relieve.
También es inconstitucional por violar el art. 168 num. 7 lit. b, que prohíbe enviar proyecto de ley con declaratoria de urgente consideración sobre asuntos que requieran mayorías especiales: “no podrán merecer esta calificación los proyectos de Presupuesto, ni aquellos para cuya sanción se requiera el voto de tres quintos o dos tercios del total de componentes de cada Cámara”.
No es un dato menor. Pues deja en evidencia las críticas realizadas a la LUC en cuanto es una ley de la prepotencia instalada en las entrañas del Herrerismo, y aquí muestra su lado más oscuro por cuanto violenta la propia Constitución.
El art. 151 da nueva redacción al art. 58 de la Ley Nº 18.437. Modifica la norma que regula la conformación del Codicen.
Es inconstitucional por violentar las mayorías especiales para aprobación de estos contenidos.
Es inconstitucional porque violenta la autonomía de los entes de Enseñanza, al supeditar la designación a la ratificación con el “Compromiso de Política Educativa Nacional” que le corresponde al MEC. Es muy grave, pues el mencionado plan queda bajo la égida del MEC, de composición absolutamente política, por lo que se condiciona que las autoridades de la educación suscriban aquel plan, perdiendo toda autonomía y capacidad de maniobra en la gestión.
El art. 152 da nueva redacción al art. 59 de la Ley Nº 18.437. Establece los cometidos del Codicen. Es inconstitucional por violar los arts. 202 y 168 num. 7 lit. b.
Hay notoriamente una adecuación a la nueva conformación de las autoridades (que se sustituyen consejos por direcciones generales), pero además hay modificaciones que tienden a verticalizar la toma de decisiones, hay entonces una dosis de autoritarismo explicito que está presente en toda la LUC, que es por otra parte su marca registrada. En el literal “d” se sustituye la palabra “homologar planes de estudio” por la palabra “aprobar” de lo que se desprende notoriamente reducción de autonomía de las autoridades de la educación en beneficio de Codicen.
Se agrega el literal “r” en el cual se consigna que Codicen “participa” en la elaboración del Plan de Política Educativa, con lo que se continua en la línea autoritaria y verticalista que se pretende implantar mediante la LUC.
El art. 156 sustituye el art. 62 de la Ley Nº 18.437. Establece las condiciones de las Direcciones Generales. Postulamos que es inconstitucional por violar los arts. 202 y 168 num. 7, lit. b. Es una inconstitucionalid sencilla que no amerita mayor profundización.
Es la disposición de la LUC donde se configura los ámbitos de competencia de las direcciones generales como órganos desconcentrados unipersonales. Como novedad negativa, se señala que lo que antes eran dos Consejos: el de Educación Media Básica, que tenía a su cargo la educación media básica, y el de Educación Media Superior, que tenía a su cargo la educación media superior general (bachilleratos diversificados), ahora se unifica en una sola Dirección General de Educación Secundaria.
Hasta aquí la primera parte de este análisis en las modificaciones realizadas por la LUC a la Ley de Educación del primer gobierno de Tabaré Vázquez y la explicación de porqué interpretamos que implican retrocesos en la Educación Pública. En otra entrega se realizará los comentarios de los demás artículos.
